关于通过向社会力量购买服务 提升妇联组织服务专业化水平的思考与解析 ——赴上海、厦门两地学习妇联组织向社会力量购买服务的调研报告

2017年5月2日-5日，沈阳市妇联由张怡文、冯慧两位副主席带队，抽调市区两级妇联机关干部、市直妇委会主任、所属事业单位干部22名同志组成联合调研组，对上海、厦门两地妇联深化改革和向女性社会力量购买服务情况进行了深入调研。调研组与上海市、厦门市各级妇联、妇联所属事业单位、女性社会组织代表和街道社区负责同志、充分座谈交流，实地走访了上海市巾帼园、厦门市妇女儿童活动中心、上海市宝山区友谊路街道社会组织服务中心、厦门市湖里区金尚社区、厦门市思明区前埔北社区。通过调研，我们比较全面地了解了两地妇联改革和向女性社会力量购买服务的做法和经验，并以向社会力量购买服务为重点形成了本次学习考察的调研报告。

一、两地妇联向社会力量购买服务的基本情况

为有效延伸工作手臂，上海市妇联、厦门市妇联先后以购买项目的方式，吸引招募社会力量承接妇女儿童家庭服务，有效提升了自身工作的社会化、项目化和专业化水平，得到社会各界一致赞誉。

1.上海市妇联的购买方式、规模和特点

购买方式：在实践中，上海市妇联创建了上海市女性社会组织发展中心（民非社会组织），聘用专业的人做好专业的事，通过三种方式向社会力量购买服务：①由市区两级妇联自主设计公益服务项目，依托上海妇联系统向社会力量购买服务平台公开招标，中标社会组织依据标书承办实施项目。此类项目在上海各级妇联组织购买的社会公益服务中占主体地位，主要包含“老三八红旗手关爱类项目”、“家庭暴力干预类项目”、“失独家庭关爱类项目”、“百万家庭育儿行项目”四大类。②由市妇联委托上海市女性社会组织发展中心举办“公益创变客项目”创意大赛，在上海全市范围内征集服务妇女、儿童、家庭的创意项目，择优给予相应奖励，扶助获奖社会组织落实项目。大赛举办2年以来，共有40个项目脱颖而出，37个项目最终落地实施。③由政府以定向委托的方式直接出资购买，妇联组织负责牵头落实专业社工机构与项目地政府签约，并在整个项目实施过程中做好沟通协调、整合资源、跟踪督导等服务性工作，推进项目落实。此类项目较为稀有，根据我们了解，目前只有上海市“白玉兰开心家园”知心妈妈项目属于这一范畴。

购买规模：2014-2015年，上海市妇联共计向社会力量购买公益项目411个，涉及购买资金3275.3万元，涵盖妇女支持、儿童关爱、家庭建设、创新发展等多个领域。2016年，上海市妇联搭建了“向社会力量购买妇女儿童家庭服务平台”和“寻找公益创变客--妇女儿童家庭公益服务项目创意大赛”官方网站和官方微信公众平台，在项目类别和形式上作出新的探索和尝试，全年共购买公益项目288个，使用购买资金2579.4万元，在全市社区开展了8509场活动，受益人次超过35万，实现了购买社会组织服务工作进一步向纵深方向发展。

（备注：“白玉兰开心家园”知心妈妈项目每年涉及资金约300万元，由于项目具有一定特殊性，固未纳入统计分析范畴）

购买特点：①在项目类别上，以“老三八红旗手关爱类项目”、“家庭暴力干预类项目”、“失独家庭关爱类项目”、“百万家庭育儿行项目”四类传统项目为主体，以政府委托和公益创投为辅助，呈现出了专注性强、领域服务细分及各县区差异化发展的特点；②在项目内容上，紧扣上海市妇女、儿童和家庭的现实之需，呈现出针对性、亟需性、贴近性、丰富性等特点；③在项目资金来源上，由单一财政支持逐步吸纳募集社会资金，呈现出融资渠道初步拓展、资金来源多元化的特点；④在承接机构方面，逐步扩大与女性社会组织的联系和合作范围，呈现出社会服务类工作总体向第三方社会力量倾斜及社会化程度逐渐增强的特点。⑤在项目效果评价上，引入专业化第三方评估机构（经常合作的主要有上海映绿公益事业发展中心和上海现代公益组织研究与评估中心两家），加强对项目的过程管理、监督和评价。

2.厦门市妇联的购买方式、规模和特点

购买方式：厦门市妇联是厦门市政府购买社会服务的第一批试点单位。在购买社会组织服务工作启动之初，厦门市妇联坚持制度先行，制定下发了《关于做好政府购买妇女儿童和家庭领域社会工作服务项目试点工作的实施方案》，在深入基层调研和开展妇女、儿童、家庭领域服务项目创意征集活动的基础上，自主设计服务项目，并在明确项目的总体目标和具体要求后，面向全市公开发布招标公告，择优以购买服务方式将项目交由女性社会组织承接实施。

购买规模：2015年以来，厦门市区两级妇联组织紧紧围绕全面深化改革和“美丽厦门共同缔造”战略规划，按照“项目化运作、专业化服务、社会化参与”的思路积极推进购买服务工作，累积投入资金389.5万元，向全市各类女性社会组织购买了23个服务项目，具体包括：“花young童年”儿童关爱保护项目、“美丽女性健康心灵”社区公益服务项目、“鹭岛巾帼志愿联盟”、 “共筑她时代”女性创业服务等等。

购买特点：①最大限度地尊重和体现群众意愿。厦门市各级妇联在购买服务工作中综合运用共同缔造理念，精心组织“大学习、大讨论、大调研、大实践”主题活动，举办厦门市首届妇女儿童、家庭社会工作项目征集大赛，广泛听取基层妇女群众、社会组织、专家学者对妇联组织购买服务的意见建议，让妇女群众真正成为服务项目设计的主角。②注重推广“妇工+社工+义工”的工作模式。厦门市妇联积极推动基层妇联、社工机构、女性社团、巾帼志愿者以及基层各类妇女人才资源的有效链接，带动社区妇女群众自主策划活动、互助互帮解决实际问题，不仅显著提升项目实施成效和资金使用效率，还让广大群众在参与中获得了幸福感和成就感。

二、两地妇联购买服务成功经验的深刻启示

上海市妇联和厦门市妇联通过向社会力量购买服务延伸工作手臂、提高服务的专业化水平，是妇联发挥枢纽型社会组织作用，参与社会治理创新的成功实践，为我们深化改革，发展壮大工作力量、升级服务品质带来了深刻启示。

一是必须以先进完善的政府购买服务政策体系为支撑。妇联向社会力量购买服务，涉及财政、民政、审计等多家职能部门，是一项系统工程，需要在相关政策支持下，由相关部门按照职责分工，协调配合，共同推进。在调研中我们发现，上海和厦门两地妇联在购买服务工作中之所以能够取得成功，首先得益于两市先进的政府购买服务政策体系。例如：2012年8月，经市政府批准，上海市财政局印发《上海市市级政府购买公共服务项目预算管理暂行办法》和《上海市市级政府购买公共服务项目目录(2013 年度）》；2014年5月厦门市政府制发《关于推进政府购买服务工作实施意见》；2015年6月，上海市政府出台《关于进一步建立健全本市政府购买服务制度的实施意见》；2015年7月厦门市制定实施《政府购买服务目录(试行)》等等。这一系列政策的制定实施为两地开展购买服务工作构建了跨部门的协调运行机制，具体可概括为以下几点：①财政部门负责建立健全政府向社会组织购买服务制度，批准预算资金，建立专门科目，制定政府向社会组织购买服务目录，监督、指导各类购买主体依法开展购买服务工作，牵头做好政府购买服务的资金管理、监督检查和绩效评价等工作；②民政部门负责制定承接政府服务的社会组织的资质条件，审核承接政府服务的社会组织名录，把社会组织承接政府购买服务行为纳入年检、评估和执法工作体系，参与政府向社会组织购买服务绩效评价；③包括妇联组织在内的相关职能部门具体组织实施购买行为，将购买社会组织服务纳入预算，对社会组织提供的服务进行跟踪监督，在项目完成后组织考核评估和验收。④审计等部门负责对相关职能部门购买服务资金的使用情况进行审计和监督。

二是必须以妇联组织积极谋划、主动作为前提。在实地考察中我们发现，上海和厦门两地妇联组织被动承接政府转移职能的服务项目极其罕见，仅有上海 “白玉兰开心家园”知心妈妈项目一个实际案例。这一现象说明妇联组织要以购买服务方式提升工作的社会化、项目化、专业化水平，绝不能坐等机遇，必须主动介入顶层设计，积极争取政策支持、充分整合可利用的资金和平台。在这方面上海市妇联和厦门市妇联已先行一步，为我们创造了可复制的宝贵经验。在争取政策支持上：厦门市妇联推动市委办、市政府办转发了《市妇联关于做好新时期家庭工作的实施意见》，为妇联工作进入各级党委政府工作大平台，妇女、儿童、家庭进入政府核心服务群体提供了制度支持。厦门市《关于政府购买社会工作服务试点实施意见》中，也采纳了市妇联的建议，增加了具备相应能力和条件的企事业单位作为承接主体，为各级妇女儿童活动中心等群团组织活动阵地承接政府购买服务项目奠定了基础。在争取资金支持上，上海市妇联把握全国妇联推动 “按照妇女人均一元钱标准落实妇联工作经费”的政策契机，结合上海地区发展实际，推动政府在原有基础上按照妇女人均增加一元钱标准拨付妇联工作经费，每年增加预算内资金1200余万元，全部用以购买女性社会组织服务。在创建女性社会组织孵化平台上，上海市妇联和厦门市妇联在依托市区两级妇女活动阵地设立女性社会组织孵化基地的同时，均能够最大限度地整合利用全市不同级别和类型的社会组织孵化基地。我们参观的上海市宝山区友谊路街道社会组织服务中心和厦门市思明区前埔北社区家庭关爱服务中心都是其中的典型案例。以友谊路街道社会组织服务中心为例：这家服务中心总建筑面积2000平米，可为社会组织免费的注册支持、场地使用、培训增能等服务。作为上海市妇联延伸孵化触角的基层阵地，其培育的“馨苑巾帼服务中心”已承接了0-3岁婴幼儿教育项目和失独家庭关怀关爱等十余个项目。

三是必须以购买服务与培育社会组织相结合为先导。地区社会组织发展水平是影响妇联购买服务工作品质的关键因素。上海市妇联和厦门市妇联将购买社会组织服务和培育扶持社会组织有机结合，通过鼓励社会组织参与公开竞争、项目运作和绩效评估，极大地提升了社会组织规范化、专业化和职业化水平。上海市妇联早在2010年就成立了上海市女性社会组织发展中心（民非社会组织），并于2014年开始聘请专业人士负责运营管理。发展中心负责人郁进主任告诉我们：妇联购买服务的过程与培育女性社会组织的过程是融会贯通、合二为一的。没有一家社会组织的服务能够天然符合妇联组织要求，我们只有在购买服务过程中不断优化升级对女性社会组织的联系、引领和服务，才能实现依托社会组织提升妇联服务专业化水平的预期目标。在这一理念推动下，上海市女性社会组织发展中心2014年以来，孕育市级女性社会组织28家，联系服务女性社会组织1100余家，不仅使女性社会组织的功能性和服务性更加突出，还培育树立了一大批有较大影响力的社会组织品牌和领军人物。目前，上海市十佳女性社会组织年营业收入均在600万元以上。厦门市妇联与市社工协会合作，在购买服务过程中持续开展各类交流学习活动，组织基层妇联干部、社会工作服务团队、巾帼志愿者赴台湾地区学习社会治理和服务管理的经验做法，推动购买服务工作常态化、有序化、规范化开展。

四是必须以深化妇联改革、夯实基层基础为动力。推动购买服务工作向纵深发展，不仅需要联系服务大量女性社会组织，还需要深入实际、深入群众做好项目需求调研和项目执行督导等工作，必须以强大的基层基础为支撑。在调研中，我们了解到上海市妇联将改革重点放到了“夯实基层”方面，旨在改变“倒金字塔”组织现状，实现工作“扁平化”。首先，坚持减上补下。机关编制精简30%，用以充实基层力量。机关内设机构由8个精简到6个，将机关部分直接服务妇女群众的职能和具体事务交由直属事业单位承接，强化上海市妇女儿童服务指导中心、上海市妇女干部学校、上海市科学育儿基地等6家市妇联直属事业单位服务职能。第二，坚持夯实基层基础。居村“妇代会”已全部改建为居村“妇联”。同时，上海市妇联在方案中明确提出“街道乡镇妇联主席按正科实职岗位专职配置，兼任街道乡镇妇儿工委办主任，居村妇联主席专职并享受居村副职待遇。”这些改革的举措不但优化了组织设置，改进了干部管理，而且加强了对基层妇联干部的保障力度，有效夯实了基层基础。尤其是规定“街道乡镇妇联主席按正科实职岗位专职配置”后，街道乡镇妇联主席正科专职由原来的62％提高到了86％，极大调动了基层妇联干部的工作热情。第三，注意保持市本级妇联组织力量。上海市妇联注重防控改革中的不稳定因素，坚持在“减编不减力量、减人不减经费”原则下推进改革，按照改革方案上海市妇联机关精简编制30%，需要由69人减少至50人。但实际上上海市妇联机关实有在职人员为55人，真正需要转岗的仅有4人，这4人中，有1人到基层任职，2人到事业单位任职,1人到企业任职，且在三年内调整到位即可。在精简编制的同时，上海市妇联增设了7名挂职机关干部，其中仅有一名为体制内干部，其余6名由政府出资的聘任。例如：上海市妇联的挂职副主席黄绮同志，她在上任前为上海市尚伟律师事务所主任，挂任副主席后，她将发挥所长，分管维护妇女儿童权益方面工作。

三、关于加强向社会力量购买服务工作的意见和建议

一是做好购买服务工作的政策架构和顶层设计。前不久，市财政局就《沈阳市推进政府购买社区服务实施办法》征求意见，我们已积极推动涉及妇女儿童和家庭的服务事宜列入购买范围。下步，应围绕购买服务的政策架构和顶层设计重点开展三项工作。①应加紧推动市政府制定出台《关于支持群团组织参与政府购买服务工作的指导意见》，确立群团组织向社会组织购买服务的基本原则和方向，规范购买服务方式、范围和程序，明确购买服务的资金来源、监督评估制度等事宜。②制定出台沈阳市妇联《关于向社会力量购买妇女、儿童和家庭服务项目的实施方案》，建立健全与我市购买服务政策配套衔接的制度体系。③深入调研，做好妇女儿童和家庭服务项目的顶层设计工作，并通过公开招标、公益创投等方式，将直接服务妇女群众的项目和活动更多交由基层妇联、女性社会组织、巾帼志愿者队伍等社会力量承办，逐步提升妇联工作的社会化、项目化和专业化水平。

二是探索创建沈阳市女性社会组织发展中心。应参考上海模式建立专业化的女性社会组织指导服务机构（可采取依托所属事业单位创建或成立民非社会组织两种不同方式建立），重点承接五项职能:①提供政策指导服务，制定女性社会组织发展服务规划，为女性社会组织提供政策咨询、信息发布、培训交流、公共服务产品发布等。②搭建交流互动平台，建立女性社会组织基本信息库，通过组织交流研讨、公益创技、开展项目合作等搭建女性社会组织与政府部门、女性社会组织与社会各界、女性社会组织之间的桥梁。③加强规范发展指导服务，引导女性社会组织加强自身建设，帮助符合条件的社会组织正式登记或备案，依法独立自主地开展工作。④设计和实施服务项目，将妇联组织部分为妇女儿童服务的具体职能和服务，以项目的方式转移给有资质的女性社会组织承接，为妇女儿童提供系统化、专业化、可持续性的服务。⑤搭建沈阳市妇联系统向社会力量购买服务网上平台，以网络化、数字化管理模式做好服务项目招投标工作，更高效、便捷地服务女性社会组织。

三是建立多层次的女性社会组织孵化基地。第一层次，依托即将落成使用的市妇女会馆，建立沈阳市女性社会组织旗舰孵化基地，为我市各类女性社会组织提供孵化培育、场地支持、信息咨询、资源链接、能力建设等综合性服务。第二层次，推动具备条件的地区依托本地妇女儿童活动阵地，建立区、县（市）级女性社会组织孵化基地。第三层次，开发社区妇女儿童服务中心和留守妇女儿童之家的孵化服务功能。在硬件条件上，各级女性社会组织孵化基地应配备与其业务活动相适应的办公、活动、培育场地及相应的配套设施。在运营模式上，应采取政府支持、妇联主导、专业团队运营、社会有关方面跨界合作的模式，把各级女性社会组织孵化基地建成集培育、服务、管理、示范为一体的社会组织综合服务平台。在人员配备上，女性社会组织孵化基地应具有社会工作专业资质的人员。

四是建立女性社会组织的评估激励制度。在民政部《社会组织评估管理办法))的基础上，结合女性社会组织的特点，制定《沈阳市女性社会组织评估管理办法》，吸纳专业第三方评估机构、行业专家、学者、妇女群众等利益相关者共同参与评估，通过选树一批女性社会组织典型、一批优秀女性社会组织带头人、一批优秀社会组织服务品牌等，示范带动更多的女性社会组织健康、有序发展。

五是加紧落实与购买服务工作密切相关的改革措施。目前，《沈阳市妇联改革方案》已获省妇联审批同意，待市深改组审议同意即将正式出台。应加紧制定后续落实的具体配套方案，进一步明确改革实施步骤，对各项任务再作细化，确定好时间表、路线图、任务书、责任人，迅速推进、抓紧落实，力争在购买服务等重点、难点问题上取得突破。尤其是应制定职责清单，厘清各级妇联组织的工作，确保每项工作的落实主体。市妇联机关定位统筹型，负责争取源头政策、编制工作规划、制定工作标准、塑造品牌工作、做好购买服务顶层设计、创建社会组织孵化基地和开展绩效评估等；区、县（市）定位枢纽型，负责推进规划落地，执行工作标准，保障妇女儿童权益、建立本级社会组织孵化基地等；街镇妇联和居村妇联由于最贴近群众，设定为端口型，负责收集妇女儿童家庭的基本情况和需求，组织实施具体服务项目，建立涉及侵害妇女儿童权益事件的预警发现机制。

六是立足沈阳实际尽快启动购买服务试点工作。由于我市社会组织发展现状与上海市存在较大差距，建议首先参考厦门市妇联模式，启动购买社会组织服务试点工作。第一步，在重点面向全市54个共同缔造试点社区征集妇女儿童和家庭需求基础上，做好公益服务项目的顶层设计工作；第二步，通过公开招标，将项目交由女性社会组织、巾帼志愿者队伍等社会力量承办；第三步，开发社区妇女儿童服务中心和留守妇女儿童之家的孵化服务功能，为待实施项目提供相适应的场地及相应的配套设施；第四步，由市区两级妇联组织和第三方评估机构分别做好项目实施过程的监管和评估工作。在项目规模上，以每个项目8-20万元为宜。在项目内容上，可重点考虑女性创业就业培训、婚姻家庭关系调节、0-3岁婴幼儿看护、老妇代会主任关爱、问题儿童家教辅导、单亲母亲关爱等内容。