关于全面深化妇联改革的实践与思考——以沈阳市县乡村四级妇联改革概况为基

市妇联综合调研室

摘要：自2015年群团改革启动以来，沈阳市各级妇联认真贯彻落实党中央和省委、市委的改革重大部署，紧紧围绕“去四化”“强三性”的总要求，通过上下联动、压茬进行，使组织改革和工作改革取得了丰硕成果。全市各级妇联取得的系列阶段改革成果得到了中国妇女报、新华社、央视网、经济日报等多家中央媒体的深度采访报道。为更有针对性地将妇联改革引向深入，本文在沈阳市十三个区、县（市）采用问卷调研和访谈的形式，总结改革的主要成绩，分析进一步深化改革面临的问题和困惑，给出进一步深化妇联改革的意见和建议。希望以此摆脱思维定式、突破固有模式、克服路径依赖，使改革真正实现强“三性”、去“四化”的总体目标，努力推进妇联组织与新时代同行，为新目标奋斗，在新征程建功。

关键词：妇联改革；强“三性”；去“四化”

一、妇联改革的历史背景

1.中央要求催生改革

党的十八大以来，习近平总书记多次强调：人心是最大的政治。党执政后最大的危险是脱离群众。群团组织作为党联系群众的桥梁和纽带，是党做好群众工作，夯实群众基础必须依靠的重要力量。2015年2月，中共中央印发《关于加强和改进党的群团工作的意见》。2015年7月，中共中央第一次召开党的群团工作会议，习近平总书记出席会议并发表重要讲话，提出了加强党对群团工作领导和推动群团工作改革创新的主要任务，要求各群团组织切实保持和增强政治性、先进性、群众性。2015年11月，中央全面深化改革领导小组第十八次会议审议通过《全国总工会改革试点方案》《上海市群团改革试点方案》《重庆市群团改革试点方案》。可以说，2015年是全面深化改革背景下的群团组织改革元年，群团组织作为党和政府联系人民群众的桥梁和纽带，其改革是党的创新与发展的一个重要组成部分，也是对群团组织落实党中央新部署的实际行动。

2.面临挑战召唤改革

伴随社会发展，互联网等新兴媒体快速发展，使群团工作环境发生了深刻变化，群众工作的复杂程度和难度系数明显增大。一方面，群团组织的工作对象更加多元化。在原有“两阶级一阶层” （工人阶级、农民阶级和知识分子阶层）中分化产生了私营企业主、个体工商户等新的社会阶层，并出现了失地农民、农村留守流动妇女儿童、农民工、劳务派遣工、全职主妇等群体。社会阶层不断分化，新社会群体不断涌现，使包括妇联在内的群团组织的工作对象日趋多元化。另一方面，群众的利益诉求多样化。群众的利益诉求从相对单纯的物质需求和生存需求，逐步向精神需求和民主权利需求拓展；关心的热点难点问题，从过去就业住房、就学就医为主，逐渐扩大到社会福利保障、贫富差距、公平正义等多个层面，涵盖了经济、政治、文化等诸多领域。这就意味着群团组织要满足群众的多元诉求就必须不断拓展服务领域，丰富服务手段。

3.自身问题倒逼改革

群团工作要帮助解决的看似都是家庭和个人的小事，实则都是关系到社会稳定、家庭幸福、孩子健康成长的大事。这些事情解决得好了，有利稳定、有利家庭和谐、有利健康成长。解决不好，很容易酝酿大事件。与做好群团工作的重要性相比，群团组织自身确实存在诸多亟待解决的问题。一是重视程度有待提升。有的地方党委政府对发挥群团组织作用缺乏有力指导和支持，对群团部门组织设置、工作经费、活动场馆、人员配备上投入不足，难以保障群团组织正常工作之需。二是组织体系亟需健全。在实际工作中，普遍存在群团组织设置不合理、基层群团机关编制少、专职群团干部比例低等问题。三是“四化”问题亟待克服。各级群团组织不同程度存在“机关化、行政化、贵族化、娱乐化”倾向。尤其是部分基层群团组织工作和活动的方式相对单一，只重场面不计效果的现象比较突出。

二、沈阳市各级妇联的改革实践成果

截至目前，沈阳市各级妇联改革整体推进顺利，市区级改革基本完成，乡镇妇联区域化建设和“会改联”工作全面完成，形成了遍布城乡社区的2334家“妇女之家”，各级妇联执委22749人（新增19640人）、兼职挂职妇联主席13643人（新增3020人）的妇联工作新阵容，责任共担，目标共进。

1.综合运用学习调研成果，制定符合沈阳地区实际的改革方案

2015年，中央党的群团工作会议召开后，沈阳市妇联第一时间成立了深化改革领导小组和《改革方案》起草工作组，组织开展了“问需求、去‘四化’、促改革”专题调研，到上海和厦门围绕深化改革和培育女性社会组织进行深入学习考察。通过多次集中调研和深入学习，全会共回收《沈阳市妇女群众需求调查问卷》等有效问卷5549份，形成有价值的调研报告34篇。在对调研成果进行定性定量深入分析和充分征求各界意见基础上，形成了《沈阳市妇联改革方案》。对比全国妇联和辽宁省妇联的改革方案，沈阳市妇联的改革方案更加关注基层阵地建设、工作平台搭建和工作方式方法的创新，力图通过改革，在裂变式发展基层组织和工作队伍的同时，不断做优做强基层服务阵地，将市及区县（市）妇联的资源注入基层一线，促进工作扁平化、亲民化。

2.突出抓好基层妇联改革，补齐补强组织体系的“倒金字塔”短板

妇联改革成功与否，关键在于能否突破组织结构上的“倒金字塔”的瓶颈，能否通过改革切实发挥“联”字优势，扭转“上边千条线、下边一根针”的尴尬局面，真正成为群众妇联、社会妇联。为此，沈阳市妇联紧紧抓住此次群团改革契机，创造性地贯彻落实中央、省委、市委及上级妇联组织的改革工作部署，提出了运行体系制度化、组织设置灵活化、工作队伍社会化、阵地建设亲民化、活动开展特色化的“五化”改革思路，重点推进乡镇妇联组织区域化建设改革和农村“会改联”改革，有效提升了妇联组织的吸引力凝聚力战斗力，开创了“上边千条线，下边一张网”的生动工作局面。截至目前，沈阳各级妇联在不断巩固强化市县乡村四级纵向组织的基础上，在村民小组、居民网格等妇女生活的最小单位建立妇女组织1064个；在党政机关、企事业单位、非公经济和社会组织、功能园区、专业市场建立妇女组织1541个；建立各种女性社会组织、兴趣组织、联谊组织673个；培育扶持专业类、公益类、服务类女性社会组织54个；建立网上“妇女之家”，各类妇女QQ群、微信群1215个，初步形成了一个立体化、广覆盖的区域化妇联组织网络。

3.建立健全改革配套制度，确保既定改革任务有力有序推进

紧扣改革方案内容加强顶层设计，制定配套制度，确保各项既定改革任务规范有序推进：一是947个基层妇联建立区域化妇联工作联席会议制度。辖区内党政机关、企事业单位、非公经济和社会组织、功能园区、专业市场及各种女性社会组织、兴趣组织、联谊组织等单位的负责人共同担任联席会议成员，研究解决工作中存在的困难和问题,形成妇女组织活动开展、资源使用和力量调配等方面的整合联动。二是769个基层妇联建立区域化妇联兼职主席轮值制度。由妇联专兼职副主席、执委组成轮值主席团, 定期召开轮值主席会议, 由轮值主席结合自身所在界别的行业优势, 围绕中心提议并组织策划活动。三是制定推行妇女议事会制度，让妇女群众说了算、当主角。下发《关于在“妇女之家”成立妇女议事会的通知》，推动全市2334个社区（村）全部成立妇女议事会，不仅激发了广大妇女群众参与妇联工作谋划、活动设计的热情，更重要的是，让姐妹们在幸福沈阳共同缔造的过程中拥有了话语权，所思所想得以通过妇联组织向党和政府传递。四是建立实施妇女群众评议评价妇联工作制度。市妇联已多次通过问卷调查、电话问询、网络投票等方式，邀请妇女群众对寻找“最美家庭”活动、“女性创业担保贷款”及“两癌”免费检查等工作进行评议，并根据评价结果调整了工作内容、改进了方式方法，有效提升了妇女群众对妇联组织的认同感。五是制定实施“机关干部双月下基层工作周”制度。制度执行以来，市及区、县（市）两级妇联机关干部常态化走进社区（村屯），围绕深化妇联改革、建设妇女儿童服务中心和妇女儿童之家升级改造及功能开发进行调研摸底，围绕精准扶贫开展各类帮扶工作及送温暖活动。

4.巩固加强阵地建设，全面筑牢联系和服务妇女儿童的坚实基础

在深化妇联改革工作中，沈阳市妇联注重结合自身实际，抓实阵地建设，筑牢联系和服务妇女的工作基础。一是加强实际示范型、引领型妇女儿童阵地建设。推动市政府投资2.1亿元，为全市妇女兴建“全国一流、东北领先”的现代化活动阵地（暂定名沈阳市妇女之家），建筑面积达29980㎡，功能涵盖女性学习成长、维权帮扶、事业拓展、家庭文化四大功能和综合服务等方面。二是做实做强社区（村）妇女之家。各级妇联组织注重发挥好妇女之家的阵地作用，一方面把其作为承接全国及省市区四级妇联工作部署的端口型阵地，开展好寻找“最美家庭”活动、巾帼学堂、巾帼家庭志愿者等各项活动，另一方面把其作为满足辖区内妇女儿童和家庭实际需求的服务阵地，由各类“妇女之家”根据妇女议事会和多数妇女群众反应的利益诉求，结合自身实际创造性地提供特色服务。三是创建新型活动阵地服务群众。市妇联投资500余万元，创建了社区妇女儿童之家和妇女儿童服务中心27所，将市区两级妇联组织的工作力量和面向妇女儿童及家庭的母婴健康关爱、儿童课余托管、矛盾调解、家政家务等服务下沉到社区一线，对接到受众身边，有效打通妇联组织联系服务妇女儿童和家庭的“最后一公里”。

5.抓实工作方式改革，妇联组织的服务力、凝聚力得到显著提升

方式方法的改革创新是增强妇联服务力、凝聚力和影响力的关键，也是验证改革成功与否的关键。通过改革，沈阳市各级妇联服务大局、服务妇女的贡献力得到明显提升。一是对妇女群众的政治思想引领由“浅”入“深”转变。沈阳市各级妇联依托巾帼学堂开展“党的十九大巾帼宣讲团百队千场宣讲巡演”行动，截至2018年10月共开展线上线下各类宣讲巡演活动4615场，直接参与人数近35万人次，在以习近平新时代中国特色社会主义思想凝聚妇女共识上发挥了实实在在的作用。二是服务全市发展大局的举措由“虚”向“实”转变。由过去的一般宣传发动，到直接组织人员力量投入全市重难点工作。在沈阳“三城联创”、秸秆禁烧、拉动社零增长等攻坚战中，沈阳市各级妇联招募巾帼家庭志愿者29万余名，组建巾帼督战团1000支，克服时间紧任务重的困难，发扬连续作战精神，走家入户发放倡议书、开展清洁沈阳志愿活动、向各种不文明行文说不，为城市转型创新发展做出了实实在在的贡献。三是服务群众的实事内容由“粗”向“精”转变。各级妇联依托妇女之家和妇女议事会，征集妇女儿童需求，使“你点单、我服务”的服务模式逐步得到推广。百场家庭教育讲座巡讲、“女教授牵手农家女”、“巾帼电商创业培训”、“大手牵小手爱心助学”、“儿童眼病防治”、“两癌”救助和“农村留守流动儿童关爱”等一系列接地气的惠民活动，帮助妇女儿童解决了实实在在的问题。

三、深化妇联改革面临的主要问题

1.工作经费不足问题依然突出。虽然中央、省委、市委都在本轮群团改革中对保障群团组织工作经费作出了明确要求，但落实效果并不充分。调研中了解到70%的基层妇联组织的活动经费没有保障，导致很多活动不能正常开展，使妇女工作缺乏生机和活力。妇联干部在开展各项工作中，有62%的单位不能提供工作经费保障，因此产生一些畏难、抵触情绪，阻碍了妇联工作的创新发展。

2.兼职妇联干部作用发挥有限。深化妇联基层组织改革后，全市100%的基层妇联组织配备了兼职副主席和执委，但一部分妇联执委对于自己的职责定位不够清晰，在座谈中交流的一些工作较为琐碎且与妇联工作关联度不高。虽然基层妇联干部队伍扩大了，但是大部分妇联执委和妇女代表发挥的作用却并不突出，真正紧密联系妇联组织，服务妇女儿童的仅占20%。

3.服务妇女儿童和家庭的精准程度不足。目前，妇联组织提供的服务主要集中在权益维护、促进就业创业、提升妇女素质等方面。据调查显示，妇女群众更多地希望妇联组织提供针对老人、儿童等弱势群体的专业服务，有40%的妇女需要家政服务，有46%的妇女需要养老服务，有22.37％的家庭需要儿童放学接送托管服务和21.95％的家庭需要0—3岁儿童托幼服务。妇联提供的服务远远不能满足妇女儿童的实际需求，没有实现精准对接。

4.工作项目化水平不高。妇联组织习惯于依靠惯有的活动模式开展工作，对借助社会组织力量购买妇女儿童服务的思考不足，主动介入公益服务项目的顶层设计的意识不强，没有将妇女儿童的需求与可利用的资金和平台有效对接，缺少从立项、实施到评估等一套行之有效的项目化运作方式。

5.女性社会组织发展缓慢。女性社会组织，是妇联服务妇女儿童的延长手臂。目前妇联对女性社会组织的培育和引领还远远不够，全市已培育扶持专业类、公益类、服务类女性社会组织54个，但距离要实现团结女性社会组织跟着妇联走，组织、运用好这条手臂为妇女儿童服好务还有一段距离。

四、对策与建议

1.深化妇联改必须以完备的改革配套方案为助力，确保各项改革任务全面落实。群团改革是一项系统工程。需要紧密结合实际，细化实施方案，制定总体时间表、路线图、任务书，明确责任单位和责任人。尤其是涉及机构设置调整、事业单位合并、干部管理调配、夯实基层组织、工作经费落实等重点内容，需要得到组织、编制、财政和人社等部门的鼎力支持。需要责成相关部门牵头，对需要多部门共同落实的改革举措，统一研究部署、组织落实、加强督导，制定完善的改革配套方案，以确保各项改革举措得到全面落实。

2.深化妇联改革必须以科学的管理培训为基石，充分激发妇联工作队伍的生机活力。全国妇联和省妇联的改革方案都对打造专挂兼职相结合的机关干部队伍，壮大基层工作力量，团结凝聚女性社会组织作出了部署，给出了路径方法，但是对如何激发工作队伍活力却涉猎较浅，未能给出明确的措施和路线。应加紧制定完善各级《妇联挂职兼职副主席工作规则》、《妇联机关挂职兼职干部选配和管理办法》、《妇联执委工作制度》、《妇联机关干部人事管理暂行办法》、《妇联机关干部联系服务基层和妇女群众制度(试行)》等一批规章制度，加强对各级妇联干部的管理，促进其履职行为常态化、规范化。应建立以需求为导向的培训内容更新机制，改进讲授式教学方法，大力推广研究式、体验式、模拟式教学，坚持分类分级、全员培训，把妇联干部教育培训的普遍性要求与不同业务的特殊需要结合起来，增强培训针对性，实现全覆盖。同时，加大妇联干部教育培训经费投入力度和使用监管力度，提高培训经费的使用效益，从根源上健全培训的管理运行机制，使其围绕妇联的指挥棒动起来，活起来。

3.深化妇联改革必须以立足社区为突破，着力满足妇女群众和家庭的现实需求。一方面，沈阳市当前的家庭服务业发展水平与市民家庭期望值存在一定差距。通过问卷和座谈，可以看出群众对家庭服务的需求日趋多元化，由过去的以家庭保洁、钟点工保姆为主，逐步向养老、育儿、儿童课余托管、家庭设施维护等事项扩散，尤其是家庭对养老和育儿服务的需求呈现出不可回避的刚性化特点，其需求量已经基本与保洁钟点工的需求量持平。另一方面，市民家庭对社区组织推介的家庭服务具有一定信任基础。问卷汇总结果显示：对于家政服务人员的选择，37.40%的人更倾向于社区推介，占有相当高的比例。基于以上两点，妇联应积极立足社区谋划和设计改革，以社区为基本单元，不断深化妇联组织的家庭服务工作，着力为我市构建安全、友好、舒适的社区基本生活平台做出特有贡献。

4.深化妇联改革必须以建设枢纽型社会组织为重点，不断提升妇联组织凝聚力。应推动政府出台《支持群团组织向社会力量购买服务的实施方案》，作为落实各级党委加强群团工作实施意见的配套文件，明确群团组织购买社会组织服务的立项途径、资金来源、管理措施、购买范围及方式，使这项工作成为群团改革工作中的经典工程。同时，妇联向社会力量购买服务，涉及财政、民政、审计等多家职能部门，是一项系统工程，必须以先进完善的政府购买服务政策体系为支撑，需要在相关政策支持下，由相关部门按照职责分工，协调配合，共同推进。妇联组织要以购买服务方式提升工作的社会化、项目化、专业化水平，绝不能坐等机遇，必须主动介入顶层设计，积极争取政策支持、充分整合可利用的资金和平台。

5.深化妇联改革必须以找准最佳切入点为关键，通过代表性工作最大限度提升妇联影响力。例如：伴随“二胎”政策落地，“育小”问题就非常值得我们重点关注。当前，包括沈阳在内全国鲜有照看0—3岁儿童的托幼机构，学龄儿童课余托管机构数量也严重短缺，3 岁以下儿童和学龄儿童课余时段主要由家庭承担看护责任。这意味着职场女性一旦不能依靠父母担负起日间育儿责任，就只有离职或聘请专人看护两个选择。但由于目前女性生育年龄增大及二胎生产高龄化问题，不少祖辈因年老体衰照顾孙辈往往力不从心，而沈阳作为较发达的二线城市育婴师工资又高达3000元—8000元左右。面对年迈的父母和庞大的育儿支出，有相当数量的中低层次就业女性不得不面对现实，选择离开职场，转变为全职妈妈。这一现象既背离了国家全面放开二胎政策增加劳动力资源、应对人口老龄化的初衷，也不利于沈阳完善城市功能、提高市民的生活幸福指数。根据沈阳市妇联今年两次调研的结果显示，儿童放学接送托管和0—3岁儿童托幼服务占家庭最需要服务的比例分别为22.37％、21.95％，值得我们在今后的工作中集中力量加以解决。