关于妇联组织参与社会管理创新的实践与思考

   【摘  要】《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》已明确指出，社会管理创新的核心就是要整合社会管理资源，形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局，并充分发挥各类社会组织提供服务、反映诉求、规范行为的重要作用。以此为基础，妇联在社会管理创新背景下的新定位应是：中介型组织、服务型组织和管理型组织。本文以沈阳市妇联近年来参与社会管理创新的具体事件为例，结合2011年沈阳市妇联系统开展的妇女需求大调研，分析妇联组织参与社会管理和公共服务的基本流程、主要内容及存在不足，同时认为妇联组织要在社会管理创新中更好地发挥作用，应积极转变参与观念、健全参与机制、夯实组织基础、增强组织牵动力。
　　【关键词】 社会管理创新  实践  思考  对策
　　一、选题背景和研究意义
　　最近,党中央就加强和创新社会管理提出了一系列新的理念和要求,这预示着政府、市场、社会在新的互动式调整中会有更为科学的职责定位。妇联作为党联系妇女群众的桥梁和纽带以及国家政权的重要社会支柱，在这种调整中，既承担着维护妇女权益、促进男女平等的根本组织职责，也肩负着化解社会矛盾、维护社会稳定和促进社会和谐文明的重要历史使命，必须以宏观的视野，前瞻的眼光，在政府委托、妇女需要、市场缺位、妇联所能的结合点上找准参与社会管理和打造公共服务产品的切入点。本文将通过分析、总结沈阳市妇联参与社会管理的具体实践，解读妇联组织在参与社会管理创新中的职能定位、工作流程、工作内容、存在不足和应对策略。
　　二、社会管理创新与妇联组织的新定位
　　社会管理创新，是指在现有的社会资源和管理经验的基础上，引入新的社会管理理念、知识和方法，对传统的社会管理模式及管理方法进行完善，从而构建新的社会管理机制的活动。《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》明确指出，社会管理创新，其核心就是要整合社会管理资源，形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局，并充分发挥各类社会组织提供服务、反映诉求、规范行为的重要作用。从这个意义上讲，我们可以导出妇联作为党领导下的社会群众组织，在社会管理创新背景下的新定位：
　　--中介型组织
　　在政治上当好党和政府联系妇女群众的桥梁纽带，发挥社会协调、社会沟通的中介作用，反映妇女儿童利益诉求，从源头上代表和维护妇女儿童利益，协助党和政府管理妇女儿童事务。 
　　--服务型组织
　　围绕妇女儿童民生需求，一方面积极承接政府转移出来的社会公共管理和服务项目；另一方面通过工作载体设计，以社会化、市场化的方式运作、集聚社会资源，为妇女儿童打造多元化的公共服务产品。
　　--管理型组织
　　通过政府授权成为其他妇女组织的主管单位或业务指导单位，对其进行工作协调和业务管理。同时依托自身较为健全的组织体系，推动基层妇女群众有序参与民主管理和民主监督，在扩大公众参与、化解社会矛盾、维护社会稳定中发挥积极作用。
　　三、沈阳市妇联参与社会管理的基本概况
　　（一）参与流程
　　--发现问题
　　通过加强调研，对涉及妇女儿童利益的热点、难点问题，尤其是一些倾向性、苗头性等问题进行综合分析和充分论证，在政府委托、妇女需要、市场缺位、妇联所能的结合点上，确定工作切入点。
　　--确定目标
　　在工作实施前，明确参与社会管理或提供公共服务的具体推进目标，制定科学严谨的目标分解计划书，以及工作推进过程中的具体要求等。
　　--落实责任
　　根据职能分工，确定执行主体，组建工作队伍，明确责任、权利和义务，并对完成时间、投入成本、预期效果提出明确要求。
　　--整合资源
　　对工作投入成本进行科学分析论证，对自身内部资源和可能争取的行政资源、社会资源加以优化整合，集中人力、物力、财力，打造妇联组织参与社会管理和提供公共服务的工作品牌。
　　--控制过程
　　统筹考虑工作进度、资源、成本等基本要素，构建合理的控制体系，强化过程的跟踪、干预和督查，对参与过程中发现的问题及时调整、修正，确保预定目标得到顺利实施。
　　--评价结果
　　对工作的实施情况进行总结和分析，总结经验、吸取教训、找出差距，以利后续发展。同时根据工作绩效奖功惩过。
　　（二）参与内容
　　--在公共政策层面，推动源头决策兼顾女性特殊利益
　　1. 坚持主动作为，针对事关妇女儿童利益的社会公共事务方面的倾向性和苗头性问题，开展调查研究、反映社情民意、提出建议对策。2008年至今，沈阳市妇联针对女性就业、维权、现实需求等问题累计下发调查问卷8大类，形成有价值的调研报告50余篇，为党委、政府决策提供了科学依据，推动村“两委”换届单设女委员选票，使换届后全市村“两委”中有女委员的比例达到95.4%，比上届提高5.9个百分点；推动政府就促进妇女特别是女大学生就业专门出台20条具体规定，一定程度上优化了女大学生就业环境，等等。
　　2. 坚持借力而行，通过人大、政协、妇儿工委和各种民主渠道参政议政，及时准确地表达妇女儿童的利益诉求。2008年以来，沈阳市及区、县（市）两级妇联先后向人大政协提交提案建议93个，从更高层面促进一大批妇女儿童重点难点问题得以解决。成果主要体现在：推动我市实行了与医保捆绑的生育保险制度，有效维护了妇女的生育权益；推动出台《沈阳市实施免费婚检的意见》，在全省率先实行政府出资的免费婚检，使全市免费婚检率提高35个百分点；推动构建广覆盖的妇女儿童司法保护体系，公安局110家庭暴力报警中心、验伤中心、伤害鉴定中心、市区法院“三八”合议庭、市区检察院妇女儿童专案公诉组，累计受理家庭暴力报警投诉2万余件，审理妇女侵权案件1.1万余件，从源头上强化了解决妇女问题的政府行为和法律行为。
　　--在公共服务层面，项目化打造公共服务产品
　　1. 就业服务类项目。采取妇联培训、政府买单的方式，依托市妇女会馆举办各类实用技术培训和创业能力培训，累计惠及妇女44586人次；举办各级各类“春风送岗位”女性专场招聘活动1568场次、提供就业岗位91992个、达成求职意向14609人次；做大女性创业小额贷款项目，去年成功将放贷总量由400万元增加至700万元，为70名创业女性解决了融资困难。
　　2. 妇女权益维护类项目。创建妇联法律援助中心、家庭暴力救助中心和婚姻家庭指导中心，累计为600余名妇女提供了法律援助，为140余名无家可归的妇女提供临时性救助；在市及农村四县开通了12338妇女维权公益服务热线，搭建了妇女维权的绿色通道。着力建设妇女儿童维权服务暨社会治安综合治理工作站，2010年3月成立以来接待上访案件今年上半年接待来访8598人次，化解矛盾排查纠纷2518起，从而在搞好维权的同时切实做好维稳。
　　3. 自身实体类项目。全面启动辽宁省新风采家政沈阳分中心，培训高端家政服务员，目前共容纳女性就业600人次，并在规范我市家政服务业有序发展方面发挥了引领示范作用；“无围墙工厂”累计安置2.1万余名大龄、病弱妇女弹性就业。
　　4. 关爱弱势妇女群体的实事类项目。落实省妇联单亲母亲住房援建工程，累计为农村单亲贫困母亲援建住房98套；启动农村妇女“两癌检查”项目，2009年至今完成 3.5万例35-59岁农村妇女的宫颈癌检查，6000例乳腺癌检查；“关爱女性健康阳光行动”让40余万名贫困妇女从中受益。
　　5. 社会项目。“大手牵小手，爱心1+1”扶贫助学活动筹集助学资金100万元，资助贫困儿童4000余名；中国儿基会·沈阳“让我玩”体育公益项目，惠及全市24所中小学的10000余名流动儿童；引入民间资本创建沈阳儿童中心实验幼儿园，在提升幼儿素质教育水平方面做出了有益探索。
　　--在社会治理层面，培育健康有益的社会心理
　　1. 在弘扬主旋律上下功夫。结合新中国成立60年、市妇联建会60年，举办细数幸福、铿锵绽放、红歌大家唱、辉煌半边天等纪念活动，引导广大妇女将个人发展与沈阳振兴紧密结合起来，以岗位上的新贡献服务于全市经济社会平稳较快发展的工作大局。
　　2. 在密切联系群众上下功夫。深入开展“千名妇联干部走进妇女、共促和谐”主题实践活动，结成实名制帮扶对子720对，真正实现了化解一批矛盾纠纷，帮扶一批困难家庭、帮教一批劣迹人员，促进社会和谐的预期目标。深入社区、村屯建立妇女诉求舆情直报点100个，发展舆情直报信息员1000名，点对点、面对面地了解妇女群众诉求，累计上报有价值的舆情信息328条，有效发挥了畅通民意渠道、消除不稳定因素的重要作用。
　　3. 在做好特殊时期、特殊人群的稳定工作上下功夫。先后制定下发《沈阳市妇联系统信访工作规定》等多项制度，依托基层妇联和全市万名实名制巾帼志愿者队伍形成了功能齐全的维稳工作网络，针对“蚁力神”、建国60周年、“两会”、涉疆及“2.20”事件等敏感时段和敏感事件，迅速建立完善四级工作网络，落实包保责任，深入基层、深入家庭，扎实做好思想疏导工作，培育宽容平和、互助友爱、诚信共赢的社会心理，为社会和谐稳定夯实牢固的心理基础。
　　（三）面临的主要问题
　　--妇女需求多元化
　　根据2011年沈阳市妇女需求调查问卷显示：有55.0%的女性认为收入偏低，35.5%的女性认为妇女就业难，54.0%的女性最希望得到就业援助；有30%和25%的女性认为婚外恋和家庭暴力是影响婚姻家庭稳定的最主要原因，22%的女性认为遭遇家庭暴力应该寻求妇联组织的庇护；43%的女性认为就业领域存在性别不平等，18%认为女性离婚时女方会遭遇财产分配不公平问题。46.5%的女性最希望妇联提供的服务是权益维护；沈阳市女性人口为401万人，贫困妇女约占4.4%左右，这17.4万贫困妇女最需要得到关爱和救助。
　　--基层组织薄弱
　　在沈阳市妇联参与社会管理创新的过程中，有大量服务性的工作任务需要得到基层的落实和配合，但由于乡、镇（街）机构改革精简，乡、镇（街）妇联主席的领导职数被取消，基层妇联干部兼三职以上的情况普遍存在，同时我市有84.62%的乡镇妇联年活动经费在5000元以下，人员和经费的精简导致基层妇联工作弱化，难以满足参与社会管理的实际需要。
　　--纵向控制力弱化
　　妇联并不是严格意义上的层级式组织结构，上一级妇联组织与下一级妇联组织之间只有业务上的指导和被指导关系，每一级妇联都必须接受同级党委、政府在人、财、物等方面的领导和控制，使妇联组织体系中纵向控制机制呈现出逐渐弱化的趋势，导致部分工作在基层变调走形，使妇联的整体服务力大打折扣。
　　--资源整合牵动力不足
　　妇联参与社会管理需要以大量的服务资源为支撑，需要依靠各部门的通力合作及社会各界的鼎力帮助。但从目前的工作看，妇联组织主动传播信息的公关意识仍然较为薄弱，沈阳市妇联的一项调查结果显示：公众对妇联组织的性质、工作等了解相对有限，直接影响妇联组织的资源整合效率。
　　--缺乏组织内部的利益补偿机制
　　在女性创业小额贷款、“母亲安居”工程等上下联动性较强的工作中，市妇联缺乏利益补偿机制，造成一些基层妇联以无需求、无落实条件等理由，来拒绝市妇联的下派的服务工作任务，即使勉强承办也会以种种原因造成工作上的不便和被动。
　　四、妇联参与社会管理创新的应对策略
　　（一）转变参与观念
　　第一，在参与理念上应坚持与时俱进,实现妇女工作由封闭型向社会化、开放型转变。形成“党委领导、政府支持、妇联协调、社会参与”的社会化、开放式的工作格局是妇联组织的群众性、社会性和统战性的要求所决定的。各级妇联应充分认识到妇联工作是一项社会系统工程，需要依靠全党、全社会为妇女发展创造条件、提供保障。第二，在参与内容上应坚持科学定位，由活动型向服务型、务实型转变。参与社会管理创新对妇联工作提出了新要求，各级妇联应尽快从“一没钱，二没权，全靠嘴巴搞宣传”的传统工作模式中解放出来，适应建设服务型政府的需要，创新工作内容，积极承接事关妇女儿童部分的管理和服务职能，努力把妇联的组织优势和工作优势转化为服务大局、服务妇女、服务基层的实际成果。第三，在参与选择上应坚持抓大放小，由事无巨细向注重源头参与、统筹协调转变。市级以上妇联应摒弃那种事无巨细、一抓到底的传统思想，把主要精力放在调查研究、争取政策、协调资源和宏观指导上，从根源上维护好广大妇女群众的合法权益，使其共建共享改革发展成果。
　　（二）健全参与机制
　　第一，建立诉求专报机制，应建立调研工作与“妇女之家”、12338女性综合服务平台的内在联系，推进调研工作常态化，设置女性诉求数据库，抓住“十二五”规划高度重视解决民生问题的机遇，就妇女儿童公共政策的完善，经常及时向党委、人大、政府、政协提出政策建议。第二，完善项目化运行机制，主动适应政府转型需要，在政策体系、公共服务项目中取得独立的规定和实施权，以项目的牵动力汇集来自政府、市场和公益慈善组织的服务资源，满足了政府、妇女和社会的多重需求。第三，建立政策落实监督机制，充分发挥自身组织体制健全、联系妇女群众广泛、熟悉基层情况、了解妇女意愿等特点和优势，通过“12338”维权热线、妇女儿童维权示范站等途径和渠道，了解《妇女权益保障法》等维护妇女儿童政策法规的落实情况，通过合理途径向党政及相关部门通报、反馈，督促相关政策的执行和落实。第四，建立组织内部的绩效管理和评估机制，科学设置社会管理工作考核指标体系，确立考核结果通报制度，增强上级妇联组织对下级妇联组织的约束力。
　　（三）夯实组织基础
　　第一，应以社区（村）妇女组织为重点，夯实纵向组织。推动基层党委以竞争上岗、群众直选、选聘高校女毕业生等办法，将懂大局、善协调、重实干、能创新的女能人、女典型、女致富带头人等优秀女性选拔到村、社区一级的妇联工作岗位上来，为妇联基层组织不断注入新的活力。第二，应以扩大工作覆盖为目标，拓展横向组织。紧跟加强基层党组织建设的步伐，努力形成“党委领导、政府支持、组织部门带动、妇联组织跟进、各方协调推进”的共建工作格局。做到哪里有党支部哪里就有妇女组织，哪里有党的工作；哪里就有妇联工作，以村、社区党的基层组织建设带动完善以妇联组织为主体、以其他妇女组织为延伸的组织体系，把工作的触角延伸到不同女性群体和各类女性非政府组织，通过拓展组织覆盖扩大工作覆盖。第三，应着力推动解决妇联工作经费问题。落实全国妇联会议精神，争取党委、政府的高度重视和大力支持，力争按妇女人均1元的标准将市、县、乡、村四级妇联工作经费纳入财政预算，并且随着财政收入的增长逐步提高，使妇联工作经费得到持久性的制度保障，破解越到基层，任务越重，而经费却越少的工作瓶颈。
　　（四）增强组织牵动力
　　其一，应把握当前编制“十二五”规划和妇女儿童新规划的关键节点，推动各级政府制定与本地区经济社会发展水平相匹配的妇女儿童两个《规划》，力争在涉及妇女儿童切身利益的重点指标上取得新突破，使其成为牵动各级党政部门和全社会共同支持妇女事业发展的纲领性文献。其二，努力完善社会支撑体系，依托妇联品牌工作，与有关部门、各类女性协会和社会各界建立紧密联系，整合各类社会力量和资源，发展妇女儿童公益慈善事业。其三，应着力加大与新闻媒体的合作力度。“十大女杰评选”、“大手牵小手”扶贫助学活动告诉我们，社会对妇女工作的认知、认可程度与传播媒体有着密切的关系。应主动探寻妇联和媒体共同的兴奋点，让传播媒体愿意宣传妇女工作，把妇联工作从“系统内循环”变为“系统外循环”，从而扩大妇女工作对全社会的影响力和牵动力。